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Drogenpolitische Szenarien

Subkommission Drogenfragen der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission
Bundesamt für Gesundheitswesen,
Bern, im Juni 1996


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3.   Mögliche Szenarien staatlicher Drogenpolitik


3.1   Einführung

In diesem Kapitel werden sieben verschiedene Szenarien staatlicher Drogenpolitik dargestellt. Das Ziel besteht darin, die ganze Bandbreite möglicher Modelle der Drogenpolitik von völliger Liberalisierung der Drogen bis zur extremen Repression aufzuzeigen. Die Szenarien sind wie folgt bezeichnet:

  • Nr. 1:   Medizinisch-therapeutisch ausgerichtete Drogenpolitik (Szenario »Therapie«)
  • Nr. 2:   Abstinenzorientierte Drogenpolitik (Szenario »Abstinenz«)
  • Nr. 3:   Repressiv orientierte Drogenpolitik (Szenario »Repression«)
  • Nr. 4:   Auf eine suchtmittelfreie Gesellschaft ausgerichtete Drogenpolitik (Szenario »Suchtmittelfreie Gesellschaft«)
  • Nr. 5:   Auf Risikoverminderung u. Schadenminimierung ausgerichtete Drogenpolitik (Szenario »Risikoverminderung«)
  • Nr. 6:   Drogenlegalisierung und staatlich reglementierte Abgabe (Szenario »Differenzierte Drogenlegalisierung«)
  • Nr. 7:   Deregulierung des Drogenhandels und -konsums (Szenario »Deregulierung«)

Die Zusammenstellung der Szenarien erfolgte einerseits auf theoretischer Basis durch die Kombination wichtiger drogen- und gesellschaftspolitischer Charakteristiken, andererseits gestützt auf konkrete Erfahrungen bestehender drogenpolitischer Modelle sowie auf aktuellen politischen Vorstössen und Debatten. Konkret wurde die Auswahl wie folgt vorgenommen:


  • Grundlage für die Szenarien Nr. 1, 4 und 5 sind die drei unter 2.2.2 beschriebenen Modelle aus dem Bericht Cattacin (Cattacin et al. 1995).

  • Gedanklich gingen die Szenarien Nr. 2 und 6 von den konzeptuellen Grundlagen der beiden Volksinitiativen »Jugend ohne Drogen« und »DroLeg« aus. Ein Rückvergleich der anschliessend unter Einbezug zahlreicher weiterer Elemente entwickelten Szenarien mit den beiden Initiativen ist damit obsolet.

  • Die Szenarien Nr. 3 und 7 sind konsequent durchgedachte Extremvarianten in den Richtungen »Repression« und »Liberalisierung«.


Zwecks besserer Vergleichbarkeit werden die Szenarien nach einem einheitlichen Raster dargestellt. Die Aussagen sind teilweise bewusst überspitzt formuliert, um die Unterschiede zwischen den Szenarien deutlicher hervortreten zu lassen.

 

 

3.2   Bedeutung und Stellenwert der Szenarien

Szenarien sind Versuche, befreit von allen politischen und institutionellen Sachzwängen, in Alternativen zu denken. Die nachfolgenden sieben Szenarien stellen einen solchen Versuch dar in bezug auf Möglichkeiten der zukünftigen Entwicklung der schweizerischen Drogenpolitik. Dabei wurde der Versuch unternommen, die Szenarien so wertfrei wie möglich zu halten. Eine Bewertung aus der Sicht der Kommission erolgt anschliessend in Kapitel 4.2. In jedem Szenario wird kurz auf die wichtigsten Konsequenzen für den Fall einer Realisierung unter schweizerischen Verhältnissen eingegangen. Dabei wird in Stichworten aufgezeigt, was sich gegenüber dem Status quo ändern würde, und insbesondere wird auf die rechtlichen sowie die ökonomischen Konsequenzen eingegangen. Eine ausführliche Beurteilung der ökonomischen Aspekte findet sich in Anhang 3. Dennoch erheben die Szenarien in dieser Form keinen Anspruch darauf, direkt umsetzbar zu sein. sie sind als knapp gefasste Denkmodelle konzipiert. Auf die Frage der praktischen Umsetzbarkeit wird in Kapitel 4 eingegangen.

 

 

 

3.3   Beschreibung sieben möglicher Szenarien

Szenario 1:   Medizinisch-therapeutisch ausgerichtete Drogenpolitik (Szenario »Therapie«)

 

A.   Kurzbeschreibung
Drogenabhängige werden in diesem Szenario in erster Linie als Suchtkranke gesehen. Dementsprechend spielen die Bereiche Betreuung, Therapie und medizinische Nothilfe zentrale Rollen. Die Behandlung konzentriert sich in erster Linie auf die Symptome der Drogensucht. Das Ziel der therapeutischen Massnahmen besteht darin, auf den Konsum problematischer Substanzen, soweit sie zu Suchtverhalten und Krankheiten führen, zu verzichten. Das Vorhandensein von Suchtmitteln und von Suchtverhalten wird als unausweichliche Realität angesehen. Zwar werden die verschiedenen Drogen gesetzlich in legale und illegale aufgeteilt, doch geht der Bereich der Betreuung und Behandlung von Sucht im Prinzip von einer neutralen Haltung gegenüber den verschiedenen Drogen aus. Dagegen wird von polizeilicher Seite gegen illegale Suchtmittel vorgegangen, die von der Mehrheit der Bevölkerung als nicht traditionell in das gesellschaft- liche Konsumverhalten integriert empfunden werden.

 

 

B.   Elemente

Ziele / Grundwerte
Ausgehend vom Ideal einer möglichst suchtarmen Gesellschaft besteht das Hauptziel in der Heilung der Drogenabhängigen. Diese werden von der Gesellschaft meist erst wahrgenommen, wenn sie krank sind. Auf Zwangsmassnahmen gegenüber den Abhängigen wird weitgehend verzichtet. Da Sucht als Krankheit wahrgenommen wird, ist das Ziel der Behandlung die Abstinenz.


Prävention
Die Prävention konzentriert sich darauf, die medizinischen Konsequenzen des Konsums aufzuzeigen. Ziel ist die Verhütung bzw. die Veränderung von Suchtverhalten. Dies wird in erster Linie mit Information über die Gefahren des Konsums versucht; auf Ursachen solchen Verhaltens wird wenig eingegangen. Gesamthaft werden relativ wenig Mittel in die Prävention investiert.


Betreuung und Therapie
Der Bereich Betreuung und Therapie ist mit differenzierten und individualisierten ambulanten und stationären Therapieprogrammen stark ausgebaut. Die Angebote sind (im Sinne einer Heilung der Abhängigkeit) abstinenzorientiert und setzen deswegen nur selten oder nur so kurz als möglich Ersatzstoffe wie Methadon ein. Die Inanspruchnahme der Angebote beruht auf Einsicht und Freiwilligkeit. Zwangsmassnahmen werden nur in Extremfällen zum Schutz der Abhängigen und der Gesellschaft durchgeführt. Wiedereingliederungsmassnahmen als Ergänzung zur medizinisch orientierten Behandlung sind vorhanden, jedoch nicht sehr ausgebaut.


Niederschwellige Hilfsangebote
Die niederschwelligen Hilfsangebote beschränken sich im wesentlichen auf die Sicherstellung einer gut erreichbaren medizinischen Grundversorgung.


Regulierung
Der organisierte Handel mit illegalen Drogen wird bekämpft, während der individuelle Konsum und seine Vorbereitungshandlungen (Kauf und Transport zum Eigengebrauch) zwar verboten sind, in der Praxis aber meistens toleriert werden. Alle illegalen Drogen werden gleich behandelt; es wird keine Unterscheidung zwischen den einzelnen Drogenarten (Cannabis, Heroin, Kokain, Ecstasy) vorgenommen. Bei Straffälligkeit wird Drogenabhängigen eine therapeutische Alternative zur Gefängnisstrafe angeboten. Kleinere offene Szenen – sofern überhaupt vorhanden – werden toleriert, solange von ihnen keine Belästigungen ausgehen.


Koordination
Innerhalb des therapeutischen Bereichs besteht eine gute und landesweite Koordination. Zwischen dem Gesundheitswesen und den übrigen Bereichen, die sich mit der Umsetzung der Drogenpolitik zu befassen haben, besteht keine Zusammenarbeit oder nur in bescheidenem Rahmen. Im Gesundheitsbereich arbeiten staatliche und nichtstaatliche Organisationen eng zusammen.


Rolle des Staates
Der Staat definiert in erster Linie die Rahmenbedingungen der repressiven Tätigkeit gegenüber dem illegalen Drogenhandel. Er lässt dem therapeutischen Bereich einen grossen Spielraum und beschränkt sich im wesentlichen auf dessen Finanzierung als Teilgebiet der kurativen Medizin. Zudem erlässt er Rahmenbedingungen zur Qualitätsförderung im Betreuungs- und Therapiebereich.


Aspekte der Finanzierung
Die Hauptlast der Kosten wird durch die Krankenversicherungen getragen. Zusätzlich werden Mittel aus der Besteuerung der legalen Suchtmittel beigezogen.

 

 

C.   Konsequenzen bei Anwendung des Szenarios in der Schweiz

Prävention
Die ausgeprägte Schwerpunktsetzung dieses Szenarios im Betreuungsbereich und die weitgehende Beschränkung auf eine symptomorientierte Prävention hätte einen Abbau der vielerorts betriebenen ursachenorientierten und diversifizierten Prävention zur Folge.


Therapie
Das therapeutische Angebot müsste – mit regionalen Unterschieden – zielgruppenspezifischer und diversifizierter ausgebaut werden. Beispielsweise müssten die Spitäler spezialisierte Stellen zur Behandlung von Drogenabhängigen besitzen, die auch an therapeutische Gemeinschaften angeschlossen sind.


Repression
Die Repression würde sich noch stärker auf die Bekämpfung des organisierten Handels mit illegalen Drogen beschränken.


Niederschwellige Hilfsangebote
Die medizinisch orientierte Notfallhilfe müsste tendenziell ausgebaut werden. Die begrenzte Erhältlichkeit von Injektionsmaterial hätte eine Verschlechterung der HIV-Prävention im Drogenbereich zur Folge.


Public Health
Da dieses Szenario Drogenabhängigkeit individualisiert als Krankheit angeht, kommen Massnahmen, die im Interesse der öffentlichen Gesundheit ergriffen werden, zu kurz. Dies würde sich in erster Linie bei der bereits erwähnten Verschlechterung in den Bereichen Prävention, Überlebenshilfe und HlV-Prävention bemerkbar machen.


Recht
Repressive und freiheitsentziehende Massnahmen gegenüber Drogenkonsumierenden kämen weniger als bisher zur Anwendung. Die tolerante Haltung gegenüber dem Konsum würde eine Änderung des Bundesgesekes über die Betäubungsmittel (Aufhebung von Art. 19a - c BetmG [Konsumbestrafung] und die Einführung des Opportunitätsprinzips für Widerhandlungen gegen Art. 19 Ziff. 1 BetmG, sofern sie dem eigenen Konsum dienen) bedingen. Die Ratifizierung des Wiener Übereinkommens von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Substanzen wäre nur mit einem Vorbehalt möglich. Zu erwägen wäre auch eine Änderung der Bestimmungen über die fürsorgerische Freiheitsentziehung (Art. 397a bis f des Zivilgesetzbuches ZGB).

Da auf Zwangsmassnahmen gegenüber den Abhängigen weitgehend verzichtet wird, müsste die Möglichkeit der fürsorgerischen Freiheitsentziehung für Suchtkranke eingeschränkt werden. Abhängigkeit von psychotropen Stoffen als Krankheit müsste in die Krankenversicherungsgesetzgebung aufgenommen werden.


Ökonomie
Durch die breit ausgebauten und individualisierten Therapieprogramme würde das Gesundheitswesen einen zusätzlichen Kostenschub erfahren (Prämienerhöhungen bzw. staatliche Subventionen). Zudem müsste die Wirksamkeit der Ausgaben dahingehend überprüft werden, ob die auf Einsicht und Freiwilligkeit basierenden Programme eine genügend hohe, langfristige Erfolgsquote aufweisen. Demgegenüber dürften sich die Repressionskosten auf die Verfolgung des illegalen Drogenmarktes beschränken. Die Intensität der Gesetzesanwendung würde entscheiden, ob und wieviel Kosten gegenüber der heutigen Situation gespart werden könnten. Im Bereich der externen Kosten dürften kaum Besserungen eintreten.

 

 

 

Szenario 2:   Abstinenzorientierte Drogenpolitik (Szenario »Abstinenz«)

 

A.   Kurzbeschreibung
Durch eine restriktive Drogenpolitik sowie durch umfassende, flächendeckende Präventionsmassnahmen vor allem bei Jugendlichen wird eine drogenfreie Gesellschaft angestrebt. Für Abhängige stehen direkt abstinenzorientierte Entzugs- und Therapiemassnahmen im Vordergrund; die Anwendung von Suchtersatzstoffen ist nicht oder nur in Ausnahmefällen vorgesehen. Der Konsum von Drogen wird als unerwünschtes Verhalten betrachtet und darum verfolgt. Der gemässigte Konsum legaler Genussmittel mit Suchtpotential wird dagegen toleriert.

 

 

B.   Elemente

Ziele / Grundwerte
Als Ziel wird eine drogenfreie Gesellschaft angestrebt. Der Staat trifft Massnahmen zur Verhütung von Konsum und Abhängigkeit im Bereich der illegalen Drogen. Er sieht es auch als seine Aufgabe an, Einzelne und Gruppen daran zu hindern, sich selbst und/oder Dritte durch Drogenkonsum zu schädigen.


Prävention
Die Prävention ist weitgehend substanzorientiert, das Schwergewicht liegt auf den illegalen Drogen. Der Bund betreibt eine aktive Drogenprävention, die auf Ablehnung jeglichen Drogenkonsums ausgerichtet ist. Sie richtet sich vor allem an die Jugendlichen und strebt den Verzicht auf Drogen durch Information wie durch Massnahmen zur Stärkung der Persönlichkeit des Einzelnen an.


Betreuung und Therapie
Der Staat fördert Massnahmen zum Entzug, zur dauerhaften Entwöhnung sowie zur Wiedereingliederung von Drogenabhängigen, wobei soweit nötig auch Zwangsmassnahmen eingesetzt werden. Diese können im Falle fehlender Einsicht bei allen betroffenen Konsumentinnen und Konsumenten Anwendung finden. Substitutionsbehandlungen sind nicht vorgesehen. Die fürsorgerische Freiheitsentziehung ist nicht nur für die Zeit des körperlichen Entzugs möglich, sondern solange, bis beim Konsumenten eine anhaltende Therapiemotivation aufgebaut ist.


Niederschwellige Hilfsangebote
Die niederschwelligen Hilfsangebote beschränken sich auf die gute Erreichbarkeit der medizinischen Grundversorgung.


Regulierung
Produktion, Transport, Handel und Konsum von Betäubungsmitteln sind generell verboten. Es wird keine Unterscheidung zwischen den einzelnen illegalen Drogen vorgenommen. Die Verwendung einzelner Substanzen zu rein medizinischen Zwecken und unter ärztlicher Kontrolle bleibt vorbehalten. Der illegale Drogenhandel wird aktiv und hart bekämpft. Neben der rechtlichen Verfolgung des Konsums ist auch die soziale Kontrolle im Sinne der aktiven Wahrnehmung sozialer Verantwortung ausgeprägt vorhanden.


Koordination
Die Koordination zwischen den verschiedenen Instanzen, die sich mit dem Drogenproblem befassen, ist gut ausgebaut. Insbesondere sind repressive und therapeutische Massnahmen gut aufeinander abgestimmt.


Rolle des Staates
Gestützt auf einen entsprechenden Verfassungsartikel betreibt der Staat eine aktive und abstinenzorientierte Drogenpolitik. Die Drogenpolitik wird auf staatlicher Ebene festgelegt, und die Rolle der Kantone und Gemeinden beschränkt sich im wesentlichen auf die Ausführung vorgegebener Richtlinien.


Aspekte der Finanzierung
Für Prävention und Repression werden erhebliche Bundesmittel bereitgestellt. Die Finanzierung der Therapie wird von der Krankenversicherung übernommen.

 

 

C.   Konsequenzen bei Anwendung des Szenarios in der Schweiz

Prävention
Die Drogenprävention erfährt gesamthaft einen wesentlichen Ausbau. Inhaltlich erfolgt eine stärkere Gewichtung der substanzorientierten Prävention.


Therapie
Es erfolgt ein Ausbau der abstinenzorientierten ambulanten und stationären Therapieangebote. Nichtabstinenzorientierte Programme, insbesondere auch die Substitutionstherapie mit Methadon, werden stark abgebaut oder eingestellt.


Repression
Die Repression gegen den illegalen Drogenhandel, aber auch gegen den Konsum, wird ausgebaut.

Niederschwellige Hilfsangebote
Nicht direkt abstinenzorientierte Hilfsangebote – unter Einschluss der niederschwelligen Methadonprogramme – werden eingestellt. Die Erreichbarkeit der medizinischen Nothilfe bleibt sichergestellt.


Public Health
Die konsequente Bekämpfung von Drogenhandel und -konsum stützt sich wesentlich darauf ab, dass der Konsum illegaler Drogen grundsätzlich als gesundheitsgefährdend angesehen wird, und zwar für das Individuum wie für die Bevölkerung. Dieser Aspekt erfährt demnach eine deutliche Verstärkung. Dagegen wird sich dadurch, dass kein steriles Injektionsmaterial mehr abgegeben wird, die HlV-Prävention bei Drogenkonsumentinnen und -konsumenten verschlechtern.


Recht
Eltern, Betreuer und Erzieher sind in diesem Szenario nach dem Vorbild von Schweden bereits bei Verdacht auf eine Suchtgefährdung zur Intervention – nicht zur Strafanzeige – verpflichtet. Dafür fehlt gegenwärtig die gesetzliche Grundlage. Konkret bedeutet dies, dass beispielsweise Lehrkräfte oder Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter bei vermuteter Suchtgefährdung erweiterte Kompetenzen und den Auftrag erhalten, die betroffene Person, deren Erziehungsberechtigte und eventuell weitere wichtige Bezugspersonen (Vorgesetzte, Lehrmeister etc.) zu einem Gespräch vorzuladen und weiterführende Massnahmen einzuleiten. Folgerichtig erhalten sie auch das Recht, anschliessend bei den zuständigen Behörden Anträge zu stellen. Die fürsorgerische Freiheitsentziehung kann ebenfalls schon bei Suchtgefährdung angeordnet werden.

Im Betäubungsmittelgesetz müssten jene Bestimmungen aufgehoben werden, welche eine Substitutionsbehandlung ermöglichen. In bezug auf internationales Recht besteht kein Handlungsbedarf.


Ökonomie
Der Abbau nichtabstinenzorientierter Therapieprogramme führt zu einer Kostensenkung. Alle anderen Massnahmen führen zu einer teilweise massiven Kostensteigerung. Diese wird insbesondere durch die restriktivere Gesetzesanwendung und durch die Erstellungs- und Betriebskosten der Zwangstherapieplätze hervorgerufen. Auch die medizinischen Kosten, die auf einen dauerhaften Erfolg abzielen, werden tendenziell deutlich ansteigen. Schliesslich ergeben sich zunehmende Kosten für die Überwachung und die Kontrolle, um allfällig wiederaufkeimende illegale Drogenmärkte zu beseitigen.

 


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