Drogenpolitische Szenarien

Subkommission Drogenfragen der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission
Bundesamt für Gesundheitswesen,
Bern, im Juni 1996

Anhang 3
(A3-3  –  A3-3.5)

 

 

A3-3   Ökonomischen Folgen

Die folgende Kurzzusammenfassung stellt diesbezüglich zentrale Auffassungen von Pommerehne und Hart dar . Sie beschäftigt sich mit den ökonomischen Konsequenzen vier drogenpolitischer Varianten. In den ersten beiden geht es um das Versagen der Politik in einem völlig legalen bzw. in einem repressiv verfolgten, verbotenen Drogenmarkt. Die Varianten drei und vier können als »Kompromisse« der beiden Extremvarianten betrachtet werden, die aus politischer und ökonomischer Sicht sinnvoll sind. Diese dienen uns als Vergleichsgegenstand für das drogenpolitische Szenario 8 (Weiterführen des Status quo). Abgeschlossen wird dieses Kapitel mit einer Kurzfassung über die geeignete Bestrafungsart aus ökonomischer Sicht. Sie orientiert sich an Bernasconis Ausführungen über die drogenverbundene Kriminalität.

 

 

A3-3.1   Die ökonomischen Folgen des freien Drogenmarktes

A3-3.1.1   Externe Effekte auf individueller Ebene: Drogenkonsum und Gewalttätigkeit

Das Ausmass an Gewalttätigkeit und Schädigungen nimmt deshalb zu, weil ein vorausgegangener Konsum von Drogen die Reizschwelle der Betroffenen herabgesetzt hat . Die Unterscheidung zwischen Konsum von Heroin und Kokain ist auch aus ökonomischer Sicht von Bedeutung. Hingegen scheint der Konsum von Alkohol in dieser Hinsicht noch gefährlicher zu sein .

 

 

A3-3.1.2   Drogenkonsum und Gesundheitsschäden

Föten, Kleinkinder und Heranwachsende können durch den Drogenkonsum ihrer Eltern in mehrfacher Hinsicht geschädigt werden. [...] Die Folge ist ein reduziertes Sozialverhalten und damit eine Einschränkung des späteren Möglichkeitsraumes der Kinder .

Konkret heisst das: herabgesetzte Überlebensfähigkeit und Funktionstüchtigkeit von Föten und Kleinkindern, erhöhte Drogenabhängigkeit bereits bei Kindern, unterdurchschnittliche Intelligenz, Vernachlässigung der Kinder durch die Eltern .

 

 

A3-3.1.3   Externe Effekte im Unternehmensbereich

Zahlreiche Untersuchungen belegen, dass selbst Süchtige sehr wohl zu einer regelmässigen Arbeit fähig sind, auch wenn ihre Produktivität im allgemeinen unter jener eines vergleichbaren Individuums ohne Drogenkonsum liegt. Wird dem Süchtigen ein Lohn gezahlt, der seinem Grenzprodukt entsprechend niedriger ausfällt, ergeben sich für die Unternehmen keine negativen ¬ Externalitäten . Allfällige negative ¬ externe Effekte liegen bei ¬ asymmetrischer Information vor, wenn gesetzliche oder tarifvertragliche Entlohnungsvorschriften vorliegen und wenn der Unternehmer in das Humankapital eines Drogensüchtigen investiert .

 

 

A3-3.1.4   Externe Effekte für die Allgemeinheit

Insgesamt gesehen unterscheiden sich die materiellen und immateriellen Kosten des Drogenkonsums für die Gesellschaft nicht grundsätzlich von den gesellschaftlichen Zusatzkosten vieler anderer schädigender Verhaltensweisen.

Es scheint angebracht, »stärker herauszuarbeiten, worin sich spezifische Drogen im Ausmass unerwünschter ¬ externer Effekte unterscheiden, ebenso, inwieweit sie sich in ihren Folgen von anderen Suchtmitteln (wie Nikotin und Alkohol) abheben«.

Eine Lockerung der Drogenpolitik hängt von der »bislang noch nicht näher erörterten Frage ab, mit welchem Ausmass an Drogenkonsum und welcher Anzahl Drogensüchtiger bei einem legalen Drogenmarkt mit – im Vergleich zu den heutigen (Schwarzmarkt-) Preisen – deutlich tieferen Preisen zu rechnen wäre, und damit, in welchem Ausmass die durch eine Freigabe bedingten gesellschaftlichen Zusatzkosten steigen würden«.

 

 

 

A3-3.2   Die ökonomischen Folgen eines totalen Drogenverbotes

Als Folge der Strafandrohung entsteht ein erhebliches Risiko für Drogenanbietende, das eine entsprechend hohe Prämie fordert. Die Kosten der Drogenpolitik steigen daher beträchtlich. Der illegale Drogenmarkt wird vor allem für das organisierte Verbrechen interessant. Es zeichnet sich ein abgeschotteter Markt mit Tendenz zur Kartellisierung und Monopolisierung ab . Die Gewinne aus dem Drogenhandel sind erheblich und würden andererseits bei der Aufhebung des heutigen Drogenverbots stark fallen .

Für die Drogenerwerbenden ergeben sich ebenfalls zusätzliche Kosten (allfällige Strafen und erheblich höhere Such- und sonstige Transferkosten) und Wohlfahrtseinbussen . Während die Nachfrage nur leicht sinkt (Drogenkonsumierende reagieren wegen ihrer Sucht trotz verbotsinduzierter Kosten- und Preiserhöhung nur in sehr bescheidenem Umfang mit Konsumeinschränkung ), steigt der Preis für Drogen stark an (¬ Preiselastizität: ca. -0.20 bis -0.25) .

Konsumeinschränkung: Die Ausweitung des Drogenkonsums ist bei einer Aufhebung des völligen Verbots möglicherweise aber um einiges grösser als aufgrund der geschätzten Preiselastizitäten zu erwarten ist : Bei grösseren Preissenkungen ist längerfristig mit einer stärkeren Nachfrageausweitung zu rechnen. Es würden ebenfalls auf dem legalen Markt auftreten

• die unfreiwillig auf Entzug gehaltenen Drogensüchtigen
• ein Teil der Abhängigen, die sich freiwillig einer Entziehungskur unterziehen
• Drogenkonsumentinnen und -konsumenten, die ihre Nachfrage der hohen Schwarzmarktpreise wegen eingeschränkt hatten
• jene zusätzlichen Drogenabhängigen, die aufgrund der hohen Schwarzmarktpreise Heroin durch eine andere Droge ersetzt hatten.

Ein totales Drogenverbot würde der Gesellschaft grundsätzlich erhebliche direkte und indirekte Kosten aufbürden, »die mit dem Versuch, das Verbot immer umfassender durchzusetzen, überdies rasch ansteigen können. Es ist nicht auszuschliessen, dass ein umfassendes Verbot Kosten in einer Höhe verursacht, die den angestrebten gesellschaftlichen Nutzen bei weitem übersteigen. Es würde damit [...] ein Paradebeispiel für 'gravierendes Politikversagen' vorliegen« .

 

 

 

A3-3.3   Die ökonomischen Folgen eines Drogenverbotes mit Ausnahmen

In diesem eher paternalistischen Modell wären die Produktion und der Handel von Drogen weiterhin dem Verbot unterstellt, »nicht aber deren Erwerb, Besitz und Konsum. Ergänzend ist eine (unentgeltliche, kostendeckende oder sogar mit einer Gesundheitsabgabe versehene) staatliche Abgabe von Drogen an bereits Abhängige vorzunehmen« . Auf diese Weise würde dem organisierten Verbrechen der Lebensnerv (d.h. die wesentliche Nachfragegruppe der Süchtigen) entzogen. Ein Verbot mit Ausnahmen rechtfertigt sich ökonomisch nur, wenn die gesellschaftlichen Grenzkosten immer (d.h. auch bei der kleinstmöglichen aggregierten Drogennachfrage) über dem privaten maximalen Nutzen liegen . Im folgenden werden die ökonomischen Konsequenzen dieses Modells wiedergegeben.

 

steigende Kosten durch:

• Abgabe der Drogen an Süchtige durch Fachleute (Ärztinnen/Ärzte, Apothekerinnen/Apotheker usw.)
• Kontrolle der Abgabe (v.a. kurz- und mittelfristig hoch)
• Ratschläge und Untersuchungen der Süchtigen

gleichbleibende Kostenintensität durch:

• Präventionskosten, die je nach Bedarf und Intensität höher oder tiefer ausfallen können

sinkende Kosten durch:

• praktisch keine Kosten mehr, die auf Beschaffungskriminalität zurückzuführen sind
• deutlich sinkende Kosten der Verbotsdurchsetzung (Verhaftungen und Inhaftierungskosten)
• ¬ Mortalitätskosten und ¬ Morbiditätskosten

Effizienzgewinn und Nutzen bei Umsetzung des Drogenverbotes mit Ausnahmen

• pragmatische Kontrolle und Überwachung der Drogensucht
• kartellistische bzw. monopolistische Auswüchse des illegalen Drogenmarktes würden weitgehend beseitigt
• praktisch keine verbotsinduzierten Kosten mehr
• verbotsbedingte Krankheitsbilder der Süchtigen werden verschwinden
• längerfristig ist mit einem deutlichen Rückgang der Drogennachfrage zu rechnen
• entscheidende Vorteile zugunsten der Abhängigen (Wegfall des Beschaffungsstress', sauberer Stoff, etc.)
• Finanzierung würde je nach Variante durch die Süchtigen erfolgen
• tendenziell effizienteste Variante, die zu einer Lösung des Drogenproblems führt

 

 

 

A3-3.4   Die ökonomischen Folgen einer Drogenfreigabe mit Auflagen

In diesem eher individualistischen Modell würden auch die Produktion und der Handel von Drogen freigegeben. Hingegen sind gewisse Einschränkungen denkbar (Werbeverbot für Drogen, Erhebung einer Drogensteuer etc.). Zudem ist es denkbar, dass Ausnahmen bei den gesetzlichen Arbeitszeiten bei drogenabhängigen Beschäftigten gemacht würden. Dieses Modell würde das organisierte Verbrechen ebenfalls weitgehend ausschalten. Die Gesamtheit aller Drogenerwerbenden käme auf legale Weise zu ihrem Stoff.

 

steigende Kosten durch:

• Schäden an Neugeborenen
• Gewalttätigkeiten

gleichbleibende Kostenintensität bei:

• Prävention
• Forschung

sinkende Kosten durch:

• Wegfall der Beschaffungskriminalität
• massiv sinkende Kosten der Gesetzesanwendung
• ¬ Morbiditätskosten und ¬ Mortalitätskosten
• stark reduzierte medizinische Kosten

Effizienzgewinne und Nutzen der Umsetzung der Drogenfreigabe mit Auflagen

• Ausschaltung des organisierten Verbrechens
• Wohlfahrtsgewinne durch den Wegfall des illegalen Drogenmonopols
• geringere ¬ Asymmetrie der Informationen zwischen Unternehmen und drogenabhängigen Beschäftigten
• Einfache Umsetzung der Drogenpolitik (Staat erlässt Rahmenvorschriften und erhebt allenfalls Zölle und Steuern)
• Wegfall offener Szenen
• entscheidende Nutzenvorteile zugunsten der Abhängigen (Wegfall des Beschaffungsstress', sauberer Stoff etc.).
• Finanzierung der Abhängigkeit würde je nach Variante durch den Süchtigen erfolgen
• marktkonforme Lösung
• tendenziell effizienteste Variante, die zu einer Lösung des Drogenproblems führt

 

 

 

A3-3.5   Die aus ökonomischer Sicht geeignete Bestrafungsart

Dem heutigen Rechtsstaat stehen hauptsächlich zwei Möglichkeiten zur Verfügung, Ubertretungen des Gesetzes zu sanktionieren: Geldstrafen und/oder Beschränkungen der persönlichen Freiheit (Haft als Extrembeispiel). Unabhängig von der gewählten Bestrafungsart [...] sind ihre gesamten sozialen Kosten gleich den Kosten für die bestraften Täterinnen und Täter plus (minus) die Kosten (den Nutzen) der Massnahmen für die übrigen Gesellschaftsmitglieder. Ziel eines im ökonomischen Sinne effizienten Justizsystems muss die Minimierung dieser Kosten sein .

Versucht man die »optimale« Bestrafungsart im Rahmen von BetmG-Delikten, die Handel oder Schmuggel betreffen, logisch abzuleiten, dann ist zwischen zwei Verbrecherkategorien zu unterscheiden: selber drogensüchtige Händlerinnen und Händler sowie solche, die ihren persönlichen Drogenkonsum mit dem Verkauf illegaler Drogen finanzieren. Beide Gruppen werden sich von einer Strafandrohung bezüglich ihrer Markttätigkeiten kaum abschrecken lassen, da sie an der Droge hängen.

Unterschiedlich ist hingegen die Lage von Anbieterinnen und Anbietern, die von einer Droge nicht abhängig sind. Bei ihnen besteht kein zwingender Bedarf, Geld für die Finanzierung ihrer Sucht anzuschaffen. Daher ist eine abschreckende Wirkung der Polizeieinsätze bei ihnen wahrscheinlicher als im Falle süchtiger »Dealer«. [...] Eine freiheitsberaubende Bestrafung führt mindestens für eine begrenzte Periode zur Unterbindung der unerwünschten Markttätigkeit von süchtigen Drogenverkäuferinnen und -verkäufern. Wird die so entstandene Marktlücke nicht von anderen Anbieterinnen und Anbietern gedeckt, was nicht dem Ziel der Gesetzgebung entspricht, so ist zumindest mit einer kurz- bis mittelfristigen Steigerung des Drogenpreises zu rechnen. Besteht aber eine kausale Beziehung zwischen dem Preis bestimmter Drogen und der vermögensorientierten Kriminalität, dann fördert diese Strategie unbeabsichtigt in die vermögensgerichtete drogenverbundene Kriminalität .

Die Beschaffungskriminalität ist für abhängige Drogenkonsumentinnen und -konsumenten zumindest so unerlässlich wie alle anderen illegalen Aktionen [...], die auf eine Befriedigung der Sucht abzielen. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine Gefängnisstrafe – wenn sie auch keine abschreckende Funktion ausüben sollte – zumindest eine »präventive« Wirkung im Sinne einer physischen Verunmöglichung der illegalen Betätigung entfaltet. Tendenziell ist sie daher effektiver als eine rein monetäre Sanktionierung der vermögensorientierten Beschaffungskriminalität. Diesem Vorteil stehen aber für die Gesellschaft erhöhte Kosten der Bestrafung gegenüber, so dass mit Hilfe theoretischer Überlegungen eine eindeutige Antwort auf die Frage der effizientesten Bestrafungsart von vermögensorientierter Beschaffungskriminalität kaum möglich ist .

 

Fußnoten:

1. Pommerehne W., Hart A.: Man muss den Teufel nicht mit dem Beelzebub austreiben wollen: Drogenpolitik aus ökonomischer Sicht.
   In: Böker, W., Nelles, J. (Hrsg): Drogenpolitik wohin?. Paul Haupt Verl., Bern und Stuttgart 1992 .
2. vergl. Pommerehne W., Hart A. 1992, S. 245 .
3. vergl. ebenda, 1992, S. 245 .
4. vergl. ebenda, S. 246 f. .
5. vergl. Pommerehne W., Hart A. 1992, S. 246 .
6. vergl. ebenda, 1992, S. 249 und Fussnoten 16 1 17, S. 249 .
7. vergl. ebenda, 1992, S. 249 f. .
8. ebenda, 1992, S. 253 .
9. ebenda, 1992, S. 253 .
10. vergl. ebenda, 1992, S. 255 .
11. Die Gewinne aus dem illegalen Drogenmarkt kommen in keiner Weise für die Deckung der Kosten auf, die das Drogenproblem verursacht. Er fällt vollumfänglich dem organisierten Verbrechen zu. .
12. vergl. Pommerehne W., Hart A. 1992, S. 256 .
13. vergl. ebenda. 1992, S. 255 .
14. vergl. Pommerehne W., Hart A. 1992, s. 255 f. .
15. vergl. ebenda, S. 256 .
16. Das entspricht der Totalnachfrage nach Heroin. Die Nachfrageelastizität der abhängigen Heroinkonsumenten dürfte weitaus tiefer liegen. Verdeutlicht wird das durch die Aussagen von Bernasconi 1993 (s. 126) und Pommerehne und Hart 1992 (s. 256), dass die Gesamtnachfrage im Drogenmarkt weitgehend unelastisch, im oberen und unteren Preisbereich jedoch elastischer ausfällt .
17. vergl. Pommerehne W., Hart A. 1992, s. 257 .
18. vergl. ebenda, 1992, s. 258 .
19. vergl. ebenda, 1992, s. 258 .
20. vergl. ebenda, 1992, s. 262 .
21. vergl. Bernasconi 1993, s. 20 .
22. Bernasconi 1993, s. 86 .
23. ebenda, S. 88 f. .
24. Bernasconi 1993, s. 89 .